国家发展改革委 国家能源局关于印发《煤炭工业发展“十五五”规划》的通知

国家发展改革委 国家能源局

关于印发《煤炭工业发展“十五五”规划》的通知

发改能源〔2026〕XXX号

各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团发展改革委、能源局、煤炭行业管理部门，有关中央企业：

《煤炭工业发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，统筹发展和安全，以保障国家能源安全为底线，以推动煤炭行业高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足经济社会发展和人民日益增长的美好生活需要为根本目的，加快构建现代化煤炭工业体系，为全面建设社会主义现代化国家提供坚强能源保障。

《规划》明确了“十五五”时期煤炭工业发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和保障措施，是未来五年我国煤炭工业发展的行动纲领。

各地区、各有关部门和企业要充分认识煤炭工业发展面临的新形势新任务新要求，增强责任感、使命感和紧迫感，切实把《规划》确定的各项任务落到实处。要加强组织领导，健全工作机制，明确责任分工，制定本地区、本企业的具体实施方案，确保《规划》目标顺利实现。

附件：煤炭工业发展“十五五”规划

国家发展改革委

国家能源局

2026年X月X日

附件

煤炭工业发展“十五五”规划

目 录

一、发展基础与发展环境

二、指导思想、基本原则与发展目标

三、主要任务

（一）增强煤炭供应保障能力

（二）推进煤炭产业结构优化升级

（三）提升煤炭科技创新能力

（四）推动煤炭绿色低碳发展

（五）加强煤矿安全生产管理

（六）深化煤炭领域国际合作

四、保障措施

五、环境影响评价

一、发展基础与发展环境

“十四五”以来，我国煤炭工业取得了显著成就。煤炭供应保障能力持续增强，煤炭产量保持在合理水平，有效满足了经济社会发展需求。产业结构不断优化，大型现代化煤矿成为生产主体，落后产能加快退出。科技装备水平大幅提升，智能化开采、绿色开采技术广泛应用。安全生产形势持续稳定好转，煤矿事故总量和死亡人数大幅下降。绿色发展取得积极进展，矿区生态环境质量持续改善。

“十五五”时期，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时期，煤炭工业发展面临新的机遇和挑战。从国际看，世界百年未有之大变局加速演进，全球能源格局深刻调整，气候变化压力持续加大，能源科技创新日新月异。从国内看，我国经济社会发展进入新阶段，能源需求刚性增长，能源结构清洁低碳转型加速推进，煤炭消费占比逐步下降，但煤炭作为我国主体能源的地位短期内难以改变。煤炭工业发展不平衡不充分问题仍然突出，供应保障能力有待进一步增强，产业结构仍需优化，科技创新能力有待提升，安全生产基础还不牢固，绿色低碳发展任务艰巨。

二、指导思想、基本原则与发展目标

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，统筹发展和安全，以保障国家能源安全为底线，以推动煤炭行业高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足经济社会发展和人民日益增长的美好生活需要为根本目的，加快构建现代化煤炭工业体系，为全面建设社会主义现代化国家提供坚强能源保障。

（二）基本原则

坚持底线思维、保障安全。牢固树立安全发展理念，坚守安全生产底线，强化煤炭供应保障，确保国家能源安全。

坚持优化结构、转型升级。深化供给侧结构性改革，优化煤炭产业布局，推动煤炭产业向高端化、智能化、绿色化方向转型升级。

坚持创新驱动、智能发展。强化科技创新引领，推进煤炭智能化开采和清洁高效利用，提升煤炭工业核心竞争力。

坚持绿色开发、低碳转型。推进煤炭绿色开采和生态修复，促进煤炭清洁高效利用，推动煤炭行业碳达峰碳中和。

坚持统筹协调、融合发展。统筹煤炭与其他能源品种协调发展，推进煤炭与新能源、新材料等产业融合发展。

坚持深化改革、扩大开放。深化煤炭领域市场化改革，扩大高水平对外开放，增强煤炭工业发展活力。

（三）发展目标

到2030年，煤炭工业高质量发展取得显著成效，煤炭供应保障能力进一步增强，产业结构更加优化，科技创新能力大幅提升，绿色低碳发展水平明显提高，安全生产形势根本好转，现代化煤炭工业体系基本建成。

——供应保障能力持续增强。煤炭产量保持合理水平，煤炭储备体系更加完善，煤炭供应弹性和韧性显著提升，有效保障国家能源安全。

——产业结构进一步优化。大型现代化煤矿产能占比进一步提高，落后产能加快退出，煤炭产业集中度明显提升，产业链供应链现代化水平不断提高。

——科技创新能力大幅提升。煤炭智能化开采技术广泛应用，关键核心技术取得重大突破，科技创新体系更加完善，科技进步贡献率显著提高。

——绿色低碳发展成效显著。煤炭绿色开采技术全面推广，矿区生态环境质量持续改善，煤炭清洁高效利用水平大幅提升，单位煤炭产品碳排放强度明显下降。

——安全生产水平根本好转。煤矿安全生产责任体系更加健全，安全科技装备水平大幅提升，煤矿事故总量和死亡人数持续下降，重特大事故有效遏制。

三、主要任务

（一）增强煤炭供应保障能力

优化煤炭生产开发布局。统筹资源禀赋、开发条件、运输通道、市场需求等因素，合理确定煤炭开发规模，优化煤炭生产开发布局。

加强煤炭储备能力建设。完善煤炭储备体系，建立健全政府储备与企业储备相结合的煤炭储备机制，提高煤炭应急保障能力。

提升煤炭运输保障水平。加强煤炭运输通道建设，优化运输结构，提高煤炭运输效率和保障能力。

（二）推进煤炭产业结构优化升级

加快淘汰落后产能。综合运用法律法规、标准规范、市场化手段，加快退出安全无保障、资源枯竭、长期亏损等落后煤矿。

培育发展优质产能。有序释放优质先进产能，推进大型现代化煤矿建设，提高煤炭产业集中度和现代化水平。

推进煤炭企业兼并重组。支持优势企业开展跨地区、跨所有制兼并重组，培育一批具有国际竞争力的大型煤炭企业集团。

（三）提升煤炭科技创新能力

加强基础研究和关键技术攻关。围绕煤炭绿色开采、智能开采、清洁高效利用等领域，加强基础研究和关键技术攻关，突破一批“卡脖子”技术。

推进智能化开采。加快煤矿智能化建设，推广智能开采、智能掘进、智能运输等技术和装备，提高煤矿生产效率和安全水平。

完善科技创新体系。强化企业创新主体地位，加强产学研用深度融合，建设一批高水平科技创新平台，培养造就一批高素质科技人才。

（四）推动煤炭绿色低碳发展

推进煤炭绿色开采。推广充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术，减少煤炭开采对生态环境的影响。

加强矿区生态修复。落实矿区生态修复责任，推进采煤沉陷区综合治理，改善矿区生态环境质量。

促进煤炭清洁高效利用。推进煤炭洗选加工，提高商品煤质量，推广煤炭清洁高效利用技术，降低煤炭利用碳排放强度。

推动煤炭与新能源融合发展。鼓励煤炭企业利用矿区土地资源发展光伏、风电等新能源，推进煤炭与新能源协同发展。

（五）加强煤矿安全生产管理

健全安全生产责任体系。严格落实煤矿安全生产主体责任和监管责任，完善安全生产责任链条，强化责任追究。

提升安全科技装备水平。推广先进适用的安全技术和装备，推进煤矿安全监控系统升级改造，提高煤矿安全保障能力。

强化重大灾害治理。加强煤矿瓦斯、水害、火灾、顶板等重大灾害治理，有效防范遏制重特大事故。

加强安全培训教育。强化煤矿从业人员安全培训，提高安全意识和操作技能，夯实安全生产基础。

（六）深化煤炭领域国际合作

推进煤炭国际贸易。加强与主要煤炭生产国和消费国的合作，稳定煤炭国际贸易，保障煤炭供应安全。

加强煤炭技术合作。推动煤炭开采、洗选、清洁利用等技术国际合作，提升我国煤炭工业国际竞争力。

参与全球煤炭治理。积极参与国际煤炭领域规则制定，推动建立公平合理的国际煤炭治理体系。

四、保障措施

（一）加强组织领导

建立健全规划实施协调机制，明确责任分工，加强统筹协调，形成工作合力，确保规划各项目标任务落到实处。

（二）完善政策体系

完善煤炭产业政策，健全煤炭价格形成机制，完善煤炭税费政策，加大财政金融支持力度，为煤炭工业高质量发展提供政策保障。

（三）强化法治保障

加快煤炭领域法律法规制修订，完善煤炭标准体系，强化执法监管，为煤炭工业高质量发展提供法治保障。

（四）加强人才培养

加强煤炭领域人才培养，完善人才培养体系，创新人才培养模式，为煤炭工业高质量发展提供人才支撑。

（五）强化监测评估

建立健全规划实施监测评估机制，定期开展规划实施情况评估，及时发现问题，调整完善政策措施。

五、环境影响评价

（一）环境影响分析

煤炭开发活动可能对矿区生态环境产生一定影响，包括地表沉陷、水资源破坏、大气污染、固体废物排放等。通过采取有效的预防和减缓措施，可以将不利环境影响降至最低。

（二）预防和减缓措施

推进煤炭绿色开采，减少煤炭开发对生态环境的影响。加强矿区生态修复，改善矿区生态环境质量。促进煤炭清洁高效利用，降低煤炭利用碳排放强度。加强环境监管，确保各项环保措施落实到位。

（三）评价结论

在严格落实各项环境保护措施的前提下，煤炭工业发展“十五五”规划的实施对环境的影响总体可控，可以实现煤炭工业发展与生态环境保护相协调。